از کمیسیون تا شورای حقوق بشر* (نگاهی به تشکیل،عملکرد و ساختار) – بخش اول

حمید حمیدی

در پایان جنگ دوم جهانی در ژوئن ۱۹۴۵، کنفرانس سانفرانسیسکو(آمریکا )برای بحث پیرامون تشکیل سازمان ملل متحد تشکیل شد و در پایان کنفرانس مزبور در تاریخ ۲۶ ژوئن ۱۹۴۵، منشور ملل متحد(۱) به عنوان سند تاسیس سازمان ملل به امضا رسید. در منشور ملل متحد مقرراتی در زمینه های حقوق بشری گنجانده شد ولی این مقررات و مکانیزم ها با انتظاراتی که دیدگاه ها و سخنرانی ها در دوران جنگ پدید آورده بود فاصله داشت.

زیرا قدرت های بزرگ و فاتح جنگ یعنی آمریکا، شوروی، انگلیس و فرانسه که صاحب نفوذ اصلی در تدوین منشور بودند، خود مشکل حقوق بشری داشتند. در حالی که برخی از کشورهای کوچک دارای نظام دموکراتیک به دنبال پی ریزی چنین سیستمی بودند.
در منشور ملل متحد به عنوان سند نظم نوین بین المللی پس از جنگ، به حقوق بشر، در مقدمه، بند ۳ ماده یک، مواد ۵۵، ۵۶ و بندهای یک و ۲ ماده ۶۲ حقوق بشر اشاره و تاکید گردیده است. همچنین مواد ۶۷ و ۷۶ نیز حاوی مباحثی در این ارتباط هستند.
در مقدمه منشور به ایمان ملل متحد به حقوق اساسی بشر و به حیثیت و ارزش شخصیت انسانی و به تساوی حقوق بین مرد و زن و … تصریح شده است.
در بند ۳ ماده یک منشور در قسمت اهداف سازمان ملل متحد، یکی از هدف ها، دسترسی و حصول همکاری بین المللی در حل معضلات بین المللی با ماهیت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و بشر دوستانه و ترویج و تشویق احترام به حقوق بشری و آزادی های اساسی برای همگان بدون هیچ تمایزی از لحاظ نژاد، جنسیت، زبان یا مذهب می باشد.
تعهدات اساسی سازمان ملل متحد و دولت های عضو، برای دستیابی به این اهداف در مواد ۵۵ و ۵۶ منشور آمده است.
ماده ۵۵ می گوید: با توجه به ایجاد اوضاع با ثبات که لازمه روابط صلح آمیز و دوستانه میان ملت ها براساس احترام به اصول حقوق برابر و خودمختاری مردمان است منشور ملل متحد امور زیر را تشویق خواهد کرد:
الف- بالابردن سطح زندگی، فراهم ساختن کار برای همه، حصول شرایط ترقی و توسعه در نظام اقتصادی و اجتماعی ب- حل مسایل بین المللی اقتصادی، اجتماعی، بهداشتی و مسایل مربوط به آنها و همکاری بین المللی فرهنگی و آموزشی و …
ج- احترام جهانی و موثر حقوق بشر و آزادی های اساسی برای همه بدون تبعیض از حیث نژاد، جنس و زبان یا مذهب
در ماده ۵۶، دول عضو قول اقدامات فردی یا دسته جمعی را در همکاری با سازمان برای رسیدن به اهداف منظور در ماده ۵۵ می دهند.
وظیفه سازمان ملل، ارتقاء حقوق بشر است و این مسوولیت به عهده مجمع عمومی و شورای اقتصادی- اجتماعی گذاشته شده که قطعنامه های آنها در این زمینه توصیه ای است و الزام آور نمی باشد.

تعهد دولت های عضو
نیز طبق ماده ۵۶ محدود به تشویق به رسیدن به مقاصد مذکور در ماده ۵۵ است. یعنی تشویق به احترام جهانی به حقوق بشر و آزادی های اساسی، ضمن اینکه حقوق بشر و آزادی های اساسی هم در منشور تعریف نشده است. با این حال می توان گفت؛ منشور، شرط عدم تبعیض در اجرای حقوق و آزادی ها را صریحا ذکر کرد و بنابراین با مقایسه ماده ۵۶ و بند ج ماده ۵۵ می توان این نتیجه را گرفت که دولت های عضو سازمان ملل متعهدند حقوق بشر و آزادی های اساسی را بدون تبعیض از حیث نژاد، جنس، زبان یا مذهب ارتقاء دهند.
مواد ۱۳، ۶۲ و ۶۸ منشور نیز به حقوق بشر پرداخته و مجمع عمومی و شورای اقتصادی و اجتماعی را موظف به انجام مطالعات و تشکیل کمیسیون ها و دادن توصیه هایی در جهت تحقق حقوق بشر و آزادی های اساسی برای همه بدون تبعیض می نماید.بند ج ماده ۷۶ منشور نیز در فصل دوازدهم تحت عنوان نظام قیمومیت بین المللی یکی از اهداف اساسی نظام قیمومیت را «تشویق احترام به حقوق بشر و آزادی های اساسی برای همه بدون تبعیض و نیاز ملل جهان به یکدیگر» بیان می کند.
مقررات حقوق بشری منشور، با وجود ابهاماتی که در زمینه ماهیت التزامات حقوقی ناشی از مواد منشور مرتبط با حقوق بشر برای اعضا را دارد،و با توجه به اینکه مواد مربوط به حقوق بشر این مساله را از شمول صلاحیت داخلی خارج ساخته و آن را به حوزه صلاحیت بین المللی سوق داده،اما مشاهده می شود این موضوع موجب تفاسیر متعارض حقوقدانان معروف شده ،که با توجه به روند جریانات حقوق بشری در سطح جهان و اقدامات سازمان ملل می توان گفت مواد حقوق بشری منشور در حال حاضر نتایج و پیامدهای مهمی را با خود داشته است.
اول اینکه:،منشور سازمان ملل متحد حقوق بشر را بین المللی کرد به عبارت دیگر، دولت ها با الحاق به منشور که یک معاهده چند جانبه است این معنی را به رسمیت شناختند که حقوق بشر مذکور در منشور، یک موضوع مورد توجه بین المللی است و این معنی دیگر به طور کامل در صلاحیت داخلی دولتها نیست و رعایت حقوق بشر و آزادی های اساسی افراد را جزء تکالیف و تعهدات امضا کنندگان آن می داند.
دوم:، تعهد دولت های عضو سازمان به همکاری با سازمان در ارتقاء حقوق بشر، طبق منشور، این اختیار قانونی و امکان و فرصت را به سازمان داد که تلاش وسیعی برای تعریف و تدوین این حقوق بنماید. این تلاش منجر به تصویب منشور بین المللی حقوق بشر (اعلامیه جهانی و میثاقین و پروتکل های الحاق آن) و تعداد زیادی اسناد بین المللی حقوق بشر گردید.
سوم:، سازمان ملل پس از سالها موفق شد حوزه تعهدات دولت های عضو را به ارتقاء حقوق بشر و آزادی های اساسی روشن کند و نهادهای حقوق بشری مبتنی بر منشور را برای تضمین اجرای حقوق بشر از سوی دولت ها ایجاد نماید. امروزه تقریبا این معنا جا افتاده است که دولتی که به نحو وسیعی حقوق بشر و آزادی های اساسی اتباع خود را نقض می کند، در واقع به تعهدات خود نسبت به منشور در جهت ارتقاء حقوق بشر، عمل نکرده و در نتیجه منشور را نقض کرده است. لازم به ذکر است رویه عملی مجمع عمومی در بسیاری قطعنامه ها، خاصه قطعنامه های راجع به آپارتاید در افریقای جنوبی بطوری است که ارتقاء حقوق بشر و احترام به مواد منشور به صورت تکلیفی از نوع حقوقی برای دولت ها تجلی مییابد. بعلاوه زبان مورد استفاده در توافقات قیمومیت، زبان التزام حقوقی است. علاوه بر آن وظایف اعضا بر اساس ماده ۵۶ منحصر به ارائه پاسخ مثبت به توصیه های سازمان ملل نمی شود. بلکه این وظایف همچنین شامل ابتکار عمل جهت ارتقاء قانون ملی و اتخاذ اقداماتی در جهت ارتقاء حقوق بشر می باشد. سازمان ملل به تدریج فعالیت خود را در زمینه حقوق بشر گسترش داد. بعلاوه با حداکثر استفاده از پتانسیل منشور در عین احترام به اصول آن، سیستم اجرایی بین المللی حقوق بشر را از طریق معاهدات و قطعنامه ها خود ایجاد نمود.
با توجه به تصویب منشور سازمان ملل متحد و بر اساس ماده ۵۵ و بویژه بند ج منشور،احترام جهانی و موثر به حقوق بشر و آزادی های اساسی برای همگان که فارغ از تبعیض به لحاظ نژاد،جنس،زبان یا مذهب باشد،از جمله مهمترین اهداف سازمان ملل متحد بوده که تحقق ونظارت این موارد را بر عهده شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل گذارده است.به همین منظور این شورا در چهارچوب ماده ۶۸ منشور که به آن صلاحیت ایجاد کمیسیون های تخصصی را می دهد،اقدام به ایجاد کمیسیون حقوق بشر نمود.این کمیسیون با وجود موفقیت های نسبی،و با توجه به عدم پاسخگوئی به نیازها و ضرورت های زمان،که قادر به ارائه راهکارهای اصولی نبود،منحل و جای خود را به شورای حقوق بشر داد.

کمیسیون حقوق بشر
مجمع عمومی سازمان ملل متحد، پس از تصویب اعلامیه جهانی حقوق بشر در سال ۱۹۴۸، اعلامیه ها، میثاق ها و قطعنامه های متعددی را در مورد موضوعات متفاوت حقوق بشر به تصویب رساند.تا ایجاد کمیسیون حقوق بشر موضوعات مربوط به حقوق بشر در کمیته سوم این مجمع مورد بحث و بررسی قرار می گرفت و قطعنامه های آن برای تصویب نهایی به مجمع عمومی ارجاع می شد.
نهاد دیگری که بر رعایت حقوق بشر در سازمان ملل متحد نظارت داشته و دارد،شورای اقتصادی و اجتماعی است. فصل دهم منشور سازمان ملل متحد،بطور کامل به تأسیس،وظایف و آئین نامه های مربوط به کار شورای اقتصادی و اجتماعی اختصاص داده شده است. ارگانهای تابعه شورا که به موضوعات حقوق بشر می پردازندعبارت اند از:
کمیسیون حقوق بشر، کمیسیون فرعی ارتقاء حقوق بشر و کمیسیون مقام زن.
کمیسیون حقوق بشر یکی از هفت کمیسیون کارکردی شورای اقتصادی اجتماعی بوده که در واقع از ارگانهای اصلی مبتنی بر منشور سازمان ملل در زمینه حقوق بشر به حساب می آمده است.
این کمیسیون حدود شصت سال پیش در پی بروز جنگ جهانی دوم و متعاقب آن نقض گسترده حقوق بشر کشورها بر پایه جلوگیری از فجایع انسانی بوجود آمد. در طی این دوران،کمیسیون در زمینه توسعه حقوق بشر، ارتقاء حمایت از حقوق بشر، بررسی وضعیت حقوق بشر در برخی از کشورها و بررسی مکاتبات با اشخاص در مورد نقض گسترده و مستمر حقوق بشر فعالیت می نمود. کمیسیون حقوق بشر عهده دار رسیدگی به موضوعاتی بود که از سوی مجمع عمومی یا شورای اقتصادی اجتماعی به آن ارجاع می شد؛ از جمله این موارد،بررسی اتهامات نقض حقوق بشر و رسیدگی به شکایات بود.علاوه بر این، کمیسیون با سایر ارگانهای ذیصلاح سازمان ملل و سازمانهای غیردولتی که در زمینه حقوق بشر فعالیت دارند نیز همکاری می کرد.همچنین تعیین گزارشگران ویژه حقوق بشر، اتخاذ تصمیم در مورد چگونگی وضعیت حقوق بشر در برخی از کشورها، ارائه پیشنهاد، توصیه ها و گزارشهای تحقیقاتی در زمینه مسائل حقوق بشر و ارسال گزارشها و تصمیمات به شورای اقتصادی و اجتماعی و از آن طریق به مجمع عمومی سازمان ملل متحد از جمله وظایف این کمیسیون بود.بر اساس بند سوم قطعنامه شماره ۹ شورای اقتصادی اجتماعی مورخ ژوئن ۱۹۴۶ به کمیسیون اجازه داد شد تا گروه های کاری ویژه ای متشکل از کارشناسان بین المللی در زمینه های مختلف تشکیل دهد. براساس قطعنامه مذکور در بندهای هشتم تا دهم نیز به کمیسیون اختیار داده شد که کمیسیون فرعی را به وجود آورد. تا سال ۱۹۹۰ تعداد اعضاء کمیسیون مرکب از ۴۳ عضو بود که طبق تصمیمات بعمل آمده، این تعداد به ۵۳ عضو افزایش یافت. براساس تقسیم جغرافیایی انجام شده، ۱۴ عضو از آفریقا، ۱۲ عضو از آسیا، ۱۲ عضو از آمریکای لاتین، ۱۰ عضو از کشورهای غرب و ۵ عضو از اروپای شرقی در کمیسیون فعالیت می نمودند. مدت عضویت این اعضاء ۳ سال بود.
طبق آئین نامه کار کمیسیون حقوق بشر، نمایندگان کشورهای غیرعضو و سازمانهای غیردولتی نیز مجاز بودند در جلسات علنی کمیسیون حضور یابند و به ایراد سخنرانی بپردازند، ولی حق رأی برای آنان وجود نداشت.کمیسیون ،مأموریتهای ویژه ای را به کارشناسان حقوق بشر، تحت عنوان گزارشگر ویژه یا نماینده ویژه محول می کرد که معمولاً از طرف رئیس و یا با مشورت اعضاء کمیسیون انتخاب می شدند.
این افراد از نظر کاری به دو دسته تقسیم می شدند:
۱. گزارشگران و یا نمایندگان ویژه مربوط به بررسی وضعیت حقوق بشر در یک کشور خاص،
۲. گزارشگران و یا نمایندگان ویژه موضوعی.
شورای اقتصادی اجتماعی با تصویب قطعنامه شماره ۱۵۰۳ مورخ ۲۷ می ۱۹۷۰ به کمیسیون این اختیار را داد که یک گروه کاری، همه ساله به طور محرمانه، شکایات و ادعاهای مربوط به نقض حقوق بشر در کشورها و نیز پاسخ دولتها به این شکایات و ادعاها را بررسی و توجه کمیسیون را به وضعیتهایی که نشانگر نقض مستمر و آشکار حقوق بشر است، جلب نماید. بدین ترتیب کمیسیون فرعی برای اولین بار در سال ۱۹۷۳ به کمیسیون حقوق بشر توصیه کرد که وضعیت حقوق بشر در شیلی را در دستور کار خود قرار دهد. به دنبال آن در سالهای بعد بر تعداد کشورهایی که وضعیت حقوق بشر آنها مورد بررسی قرار گرفت افزوده شد.
از جمله کشورهائی که در دهه ۱۹۸۰ وضعیت آنها در زمینه رعایت حقوق بشر مشمول سازوکار مورد بحث قرار گرفت عبارت بودند از: افغانستان، گواتمالا، گینه استوایی و ایران. در دهه ۱۹۹۰ کشورهای عراق، کوبا، هائیتی، السالوادور، میانمار، یوگسلاوی، سومالی، کامبوج، سودان، رواندا، برونئی و زئیر به این مجموعه اضافه شدند.
گزارشگران ویژه کشوری، به عنوان متخصصان مستقل، مطالعات مفصلی در مورد حکومت های متهم به نقض حقوق بشر به عمل آوردند که در صورت موافقت دولتهای ذیربط ،شامل بررسی در محل نیز می گردید. این مطالعات مبنای گزارش ها و توصیه هایی قرار می گرفت که گزارشگران به کمیسیون حقوق بشر ارائه می نمودند.
این گزارشگران با تمرکز بر حقیقت یابی و ارائه گزارش، به گونه ای اجتناب ناپذیر نقش قضایی ایفامی نمودند و گزارشگران موضوعی، بیشتر به دنبال حل مسائل با جهت گیری های بشردوستانه (بدون قضاوت) بودند. همچنین گزارشگران ویژه موضوعی، بیشتر مایل به برقراری ارتباط با تک تک موارد مربوطه، با توجه به وضعیت اضطراری و فوری بودند، در حالی که گزارشگران ویژه کشوری به ندرت درگیر اقدامات اضطراری و فوری می شدند.

فعالیت ها و تفکیک زمانبدی کار کمیسیون
دوره اول: کمیسیون در دو دهه اول کار خود یعنی از سال ۱۹۴۷ تا ۱۹۶۶ بیشتر به وضع استانداردهای حقوق بشر پرداخت که از آن جمله می توان به وضع قوانین حقوق بشر بین المللی که توسط مجمع عمومی در سال ۱۹۶۶ تصویب شد، دو کنوانسیون حقوق بشر، کنوانسیون بین المللی حقوق مدنی و سیاسی و کنوانسیون بین المللی حقوق فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی اشاره کرد.(این کنوانسیون به نام میثاقین نیز معروف می باشد)(۲)
دوره دوم: در بیست سال دوم یعنی از سال ۱۹۶۷ ،این کمیسیون اقدام به رسیدگی به وضعیت نقض حقوق بشر در کشورهای مختلف نمود. در این راستا گزارشگران موضوعی و نیز گروههای کاری تشکیل شد. در واقع براساس استانداردهایی که در بیست سال اول پی ریزی شده بود وضعیت حقوق بشر در کشورهای مختلف مورد بررسی قرار می گرفت.
دوره سوم: از سال ۱۹۹۰ به بعد کمیسیون به این نتیجه رسید که کشورهایی که در آنها مسائل و معضلات حقوق بشری وجود دارد، بایستی این نقایص را رفع کنند.به همین خاطر اقدام به خدمات مشاوره ای و مساعدتهای فنی به این کشورها نمود. در عین حال با تاکید بر ارتقاء حقوق فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی،از جمله حق توسعه و حق بهره مندی از استانداردهای اولیه زندگی اقدامات اساسی صورت گرفت.در همین سالها توجه بیشتری نیز به حقوق قشرهای آسیب پذیر از جمله اقلیتها و افراد بومی، زنان و کودکان و برابری گردید.

انتقادات ساختاری کمیسیون حقوق بشر
یکی از انتقادات وارد بر کمیسیون حقوق بشر این بود که بعضی اوقات به طور انتخابی با کشورها و حقوق بشر برخورد می کرد و موجب می شد این کشورها از بررسی دقیق حقوق بشر فرارنمایند.
از دیگر انتقادات وارده به کمیسیون،موضوع انتخاب اعضاء و نیز تعداد سهمیه مناطق مختلف در عضویت در این کمیسیون بود.در ارتباط با انتخاب اعضاء باید گفت:اعضای کمیسیون حقوق بشر بر اساس تقسیم بندی های منطقه ای و به صورت غیر مستقیم از سوی مجمع عمومی سازمان ملل متحد برگزیده می شدند.نحوه انتخاب بدین ترتیب بود که،ابتدا مجمع عمومی ۵۴ عضو شورای اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی سازمان ملل را انتخاب و آنها نیز با اکثریت آرا،اعضای کمیسیون حقوق بشر را انتخاب می نمودند.بدین ترتیب هر کشوری می توانست با آرای موافق تعداد اندکی از کشورها،یعنی اکثریت مطلق از ۵۴ کشور عضو شورای اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی،با کسب ۲۸ رای به عضویت کمیسیون حقوق بشر در آید.
نحوه عضویت در کمیسیون حقوق بشر نیز موجب می گردید،تا کشوری که خود متهم به نقض حقوق بشر می بود،می توانست به عضویت کمیسیون در آید و خود قاضی پرونده خود گردد.برخی از اعضا کمیسیون بنا به ملاحظات سیاسی و به دلیل آنکه ممکن بود در آینده پرونده خودشان نیز در کمیسیون مطرح شود،به آن رای منفی نمی دادند و موجبات رد اتهام آن کشور در کمیسیون را فراهم می نمودند.نتیجه همین رویکردها بود که کوفی عنان چنین بیان نمود:
«کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل راه خود را گم کرده، خیلی سیاسی شده و به مجمعی تبدیل شده که در آن نقض کنندگان حقوق بشر با توطئه بر کار یکدیگر سرپوش می گذاشتند و برای کاری که به آن محول شده بود کوچک بود.یعنی نهادی که می باید احترام به حقوق بشر در سراسر جهان را ارتقاء دهد.»(به نقل از سایت سازمان ملل)
تعداد اعضای کمیسیون نیز از دیگر انتقادات بود؛ در کمیسیون حقوق بشر ۵۳ کشور عضو بودند که نحوه انتخاب آنها بصورت غیرمستقیم و غیر عادلانه بود.کثرت اعضا در کمیسیون موجب کندی رسیدگی به شکایات وتحمیل هزینه‌های سنگین می‌گردید.
انتقاد دیگر مربوط به برگزاری جلسات کمیسیون بود که یکبار در سال تشکیل می گردید و به مدت شش هفته ادامه داشت.به همین دلیل امکان طرح و تصمیم گیری موضوعات مختلف محدود می گردید.(پایان بخش اول)

پی نوشت

*این نوشتار با استفاده از منابع و اطلاعات منشر شده توسط سازمان ملل تهیه شده است

۱- متن منشور ملل متحد و اساسنامه دیوان بین‌المللی دادگستری که در مجموع مشتمل بر یکصد و هشتاد و یک ماده‌ بود و در سانفرانسیسکو به امضاء رسید در جلسه سیزدهم شهریور ماه یک هزار و سیصد و بیست و چهار به تصویب مجلس شورای ملی رسید.
‌رییس مجلس شورای ملی – محمدصادق طباطبایی
۲-دولت ایران در آذر ماه ۱۳۵۱ این دو میثاق را ابتدا در مجلس شورای ملی بتصویب رساند و سپس آنرا در اردیبهشت ۱۳۵۴ بدون هیچ حق شرط و تحفظی از تصویب مجلس سنا گذراند. (رجوع شود به مجموعه قوانین سال ۱۳۵۴ چاپ روزنامه رسمی، ص۷۵، ۴۴۵)